К вопросу о Государственной программе и особенностях реформирования железнодорожного транспорта Украины
                                       Научно-практический журнал "Железнодорожный транспорт Украины" №5(64), 2007 год

     В настоящее время в кругах специалистов идет живое обсуждение путей реформирования железнодорожного транспорта, начало которому положили два известных из публикаций проекта постановлений правительства.
     Вопрос весьма актуален. Как известно, изначально транспорт предназначен для обслужи-вания потребителя его услуг, следовательно, и его реформирование должно исходить из этих по-требностей, а не наоборот, как это, к сожалению, демонстрируют рассматриваемые документы.
     На наш взгляд, коренная ошибка проектов состоит в том, что они исходят из показателей для транспорта, а не улучшения, через комплекс соответствующих мероприятий, его работы для потребителя услуг.
     Что же для потребителя услуг транспорта является наиболее важным?
     Понимая, что без транспорта производство невозможно, он всегда рад надежному коллеге, т.е. установлению нормальных партнерских отношений.
     Такие отношения, исходя из сегодняшних реалий станут возможны только изменив старое, еще советских времен, административное, монопольное (со стороны транспорта) законодательство на рыночное, предусматривающее взаимоответствен-ные отношения сторон на основе договора с соответствующей Закону материальной и иной ответственностью.
     Естественно, что обслуживание потребителя должно происходить в соответствии с его реальной потребностью. Имеющие место с обеих сторон недостатки – тема для осуществления первоочередных мероприятий в процессе реформирования. Потребность потребителя услуги и договор на ее исполнение должны являться Законом, контролируемым государством, посредством всех его административных, хозяйственных и иных, вплоть до судебных структур.
     Имея ввиду меткое замечание К.Маркса по отношению к транспорту, характеризовавшего его как «неизбежное зло», пользователя услуг первоочередно интересует минимизация транспортной составляющей в цене продукции в том числе за счет сокращения затрат на саму транспортировку по тарифу, по плате за вагон, по дополнительным затратам на приспособление вагонов под продукцию по их коммерческому состоянию, техническим условиям погрузки и крепления грузов и т.п. Выход для отправителя груза реален в пополнении вагонного парка и уходе от универсальных вагонов перевозчика к специализированным, как это широко практикуется в мире.
     Производителя продукции, отправителя, ее получателя, совершенно естественно, интересует полная ответственность перевозчика за сохранность перевозимого груза, под его единой централизованной охраной.
     Ответственность перевозчика однозначна во всем мире и только у нас допускается, бесплатная для транспорта, технология сопровождения грузов в пути заинтересованными в его доставке, поставке.
     И, конечно же, сроки доставки грузов исходя не из транспортной хитрости старого законодательства, а из скорости в км/час., но не в сутках, как это было раньше и сохраняется сегодня. Это гарантирует автоматическое сокращение потребности в необходимом количестве вагонов, сокращение материальных запасов у потребителя, обеспечение четкой работы смежников и т.п.
     Достижение положительных результатов по перечисленным вопросам дает гарантии стабильности работы потребителя услуг исходя из условий заключенных договоров, что автоматически будет воспринято обществом, как закономерный целенаправленный результат общегосударственного реформирования важнейшей составляющей экономики – ее железнодорожного транспорта.
     Исходя из пунктуального анализа рассматриваемых документов, вопреки требованиям регуляторного Законодательства, оценить ожидаемые результаты принятия регуляторных актов, как и показателей их результативности практически невозможно, т.к. никаких определенных показателей по существу нет, а есть стандартные пожелания: «повысить», «ускорить», «улучшить», «уменьшить», «расширить» и т.п.
     Нельзя ожидать, что такие показатели результативности регуляторного акта смогут быть приняты специально уполномоченным органом, обеспечивающим осуществление государственной регуляторной политики как и заинтересованной научно-технической, предпринимательской общественностью.
     В отношении большого набора мероприятий по реализации Государственной программы реформирования железнодорожного транспорта (на 2007 – 2008 г.г.) следует отметить, что многие из них носят конструктивный характер, окажутся полезными при окончательных решениях. Часть же вызывает недоумение и, как минимум, потребность в обсуждениях.
     Так, если Устав железнодорожного транспорта Украины будет как бы внутренним документом для украинских железных дорог общего пользования, не затрагивающим вопросов их взаимодействия с пользователями услуг, (что практически не реально) другими видами транспорта, он может пройти утверждение в Кабмине Украины, Минтранссвязи после согласования его структурами, ответственными за выполнение.
     Если же в нем будут вопросы взаимодействия со смежниками, субъектами всех форм собственности, он должен в соответствии со ст. 92 Конституции Украины быть Законом, пройти по совершенно другому пути согласования и принятия.
     Аналогично, подобный подход должен быть сохранен к разработке и утверждению различных Правил, Положений прямо относящихся к взаимоотношениям не взаимоподчиненных, не взаимозависимых субъектов хозяйствования различных форм собственности, касающиеся вопросов «… организации и эксплуатации… транспорта» (ст. 92 Конституции Украины). Если их требования не вытекают из Гражданского, Хозяйственного Кодексов Украины они также должны оформляться Законами.
     Следует особо остановиться на пункте мероприятий «Про затвердження порядку індексації тарифів на перевезення в залежності від змін макроекономічних показників».
     Он не может быть по подготовке и подписанию отнесен только к компетенции Минтранссвязи. Решение этой общегосударственной межотраслевой проблемы по Закону Украины «Про природные монополии» отнесено к компетенции Национальной Ко-миссии регулирования транспорта, которая, после трехлетней задержки, должна срочно начинать работать.
     Вопрос по существу ею должен готовиться и решаться при участии Минэкономики, Минпромполитики, Минфина, Регуляторного, Антимонопольного Комитетов и других причастных организаций.
     Следует особо остановиться на намерении Минтранссвязи создать в своей структуре специальное подразделение по вопросам железнодорожного транспорта, что прямо вытекает из существа реформирования, но, к сожалению, опять не просматривается забота об общем для государства Украина железнодорожном транспорте, состав которого определен ст.. 21 Закона Украины о транспорте, куда наравне с железнодорожным транспортом общего пользования входит ведомственный железнодорожный транспорт. Похоже на то, что этот транспорт опять пытаются отторгнуть не считаясь с тем, что он, имея рельсовую протяженность железнодорожного пути, превышающую протяженность железнодорожных путей общего пользования и выполняющий перевозку грузов в тоннах в 3,5 – 4 раза больше транспорта общего пользования; выполняя на подъездных путях промышленных предприятий начально-конечные операции железнодорожного транспорта общего пользования; всю погрузочно-разгрузочную работу, транспортное обслуживание производственных объектов предприятий до сих пор Министерству транспорта (а следовательно и государству) не известен, не имеет государственной статистики, не учитывается как составляющая общего в стране железнодорожного транспорта.
     Для обеспечения комплексного рассмотрения и решения Минтранссвязи вопросов всего железнодорожного транспорта в его новом структурном подразделении должны быть специалисты, системно отслеживающие проблемы ведомственного транспорта, способные видеть его перспективы в увязке с общими вопросами железнодорожного транспорта без вмешательства в их оперативную работу.
     По массе мероприятий следовало бы пересмотреть ответственных за их подготовку и выполнение, расширив состав участников за счет действительно причастных к вопросам Мини-стерств, Ведомств, не сводить все, как это кому-то вероятно удобно, только к кругу специалистов Минтранссвязи.
     Раздел «Государственная программа реформирования железнодорожного транспорта на 2007-2015 годы» очень правильно констатирует: «Програмою передбачається здійснення комплексу заходів щодо ринкової трансформації галузі з побудовою нової організаційно-правової та економічної системи управління у руслі загальнодержавних економічних реформ та європейської транспортної політики».
     Потребитель услуг транспорта уже много лет просит и ждет «ринкової трансформації галузі… у руслі загальнодержавних економічних реформ» в то время как железнодорожный транс-порт Укрзализныци упорно, вероятно, не без помощи некоторых Государственных органов, удержи-вает удобные для себя Устав железных дорог и все вытекающие из его административных установок советских времен Правила, Положения, Инструкции, дающие право монополисту, якобы на за-конном основании, буквально командовать в вопросах транспорта обслуживаемыми им предприятиями.
     Если по деловому начнется рассмотрение и решение задач Программы по рыночной трансформации транспорта с построением новой его организационно-правовой и экономической систем управления, как промышленность (самый крупный пользователь услуг транспорта) так и все остальные субъекты взаимоотношений с ним получат возможность нормализовать свою работу, существенно повысить ее экономическую эффективность.
     Главное – начать рыночную трансформацию железнодорожного транспорта, отставшую от подобной реформации всей экономики Украины на 10-12 лет и все более сдерживающей ее развитие.
     Абсолютно понятно, что настоящая реформация может быть начата и осуществлена только на основе общегосударственных установок, т.е. Законов, с чего и следует начинать, последовательно ранжируя под них детали (систему управления и взаимоотно-шений, размеры и направление инвестиций, требования к количеству и качеству соответствующей техники, прогнозы межотраслевых балансов и способы управления ими, ожидаемые технико-экономические и финансовые показатели и многое другое).
     Поскольку успешность реформации можно оценивать отслеживая в динамике конкретные наиболее важные, ключевые показатели, их необходимо определить, существенно расши-рив набор вопросов, из которых были бы видны не только показатели железнодорожного транспор-та общего пользования, но и другие, характеризующие его влияние на общегосударственные вопросы. К ним следовало бы отнести: транспортную составляющую в цене продукции; скорость доставки грузов (но не по старым правилам в сутках, а в км/час.); объемы перевозок в тоннах, сопоставимые по видам транспорта; коммерческую скорость доставки грузов; общие затраты на перевозку грузов на железнодорожном транспорте общего пользования и на их перемещение ведомственным желез-нодорожным транспортом у отправителей и получателей; количество судебных решений всех ви-дов судов по вопросам транспорта, щедро загруженных антиработой, вытекающей из противоречий старого транспортного Законодательства с реалиями рыночной экономики, в которых работают промышленники.
     Минтранссвязи, как высший орган исполнительной власти на транспорте державы, по своему усмотрению, исходя из общегосударственных интересов, вероятно, может предложить более широкий круг вопросов для системного выборочного мониторинга отсутствующих показателей, в том числе постоянную государственную статистическую отчетность, как по ведомственному железнодорожному, так и по общему железнодорожному транспорту на будущее.
     Без этих и других конкретных показателей в динамике нельзя будет обойтись при первоначальном и повторных анализах регуляторного влияния рассматриваемых проектов Постановления и Закона.
     Следовало бы до утверждения Государственной программы реформирования железнодорожного транспорта (он тепер будет различным по собственности, но корпоративным по выполняемой работе) более четко определиться с его составом, структу-рой, условиями взаимодействия между его составляющими, их конкретного взаимодейс-твия с пользователями услуг, высшим органом исполнительной власти на транспорте.
     Только это, определенное заранее, позволит избежать диспропорций в спонтанно нарастающих или непрогнозируемо сокращаемых собственниками технических средствах (вагоны различных типов, локомотивы; своевременной подготовке пропускных способностей участков, желез-нодорожных станций; пропорциональном развитии технических, погрузочно-разгрузочных средств на промышленном и ведомственном транспорте, работающем внутри предприятий и на стыке с же-лезными дорогами; размещении и специализации производственных мощностей ремонтных предприятий различных собственников для железнодорожного подвижного состава; подготовке дипло-мированных специалистов для всего железнодорожного транспорта и т.п.
     Прогнозируемые разработчиком мероприятия, особенно второго (2009 – 2010 г.г.) и третьего этапов (2011 – 2015 г.г.) во многом противоречивы, не корреспондируются с основними заданиями Программы, ожидаемой трансформацией транспорта.
     Все эти вопросы, на наш взгляд, требуют серьезной повторной проработки, колективного, открытого обсуждения, что позволо бы не допустить крупных организационных, экономических просчетов и будущих финансовых потерь как государства так и связанных с реформированием же-лезнодорожного транспорта многочисленных субъектов различных форм собственности, взаимодействующих с ним.
     Вызывает удивление продолжающаяся запутанность понятийного апарата как в Законе Украине «Про особливості реформування залізничного транспорту загального користування», так и в проекте Постановления Кабинета Министров Украины «Про затвердження Державної програми реформування залізничного транспорту».
     В Законе кроме терминов определенных в первой статье «Залізничний транспорт загального користування» многократно употребляются понятия «Залізничного транспорту» - не понятно какого, чьего; «влада в галузі транспорту та зв’язку» - вероятно с намеком на Минтранссвязи, хо-тя мы знаем, что Минтранссвязи является высшим органом исполнительной власти на всем транспорте государства и если теперь он (транспорт) в таком виде именуется «Галузью», то надо понять, что из этого следует далее в ее (галузи) составе, функционировании, управлении.
     Реформируемый железнодорожный транспорт, (а именно он общий, состоящий из различных частей, относящихся к различным формам собственности) обслуживает потребности всех пользователей его услуг на Украине, терминологически запутан до состояния, при котором невозможно понять, кто, чем и как будет руководить, кто будет осуществлять единую техническую политику, контролировать безопасность движения, заниматься стандартами, подготовкой кадров и массой других принципиальных вопросов огромного общетранспортного хозяйства.
     Одна из статей Закона Украины «Про особливості реформування залізничного транспорту загального користування», оглашая основные принципы деятельности Компании (надо понимать реформированной Укрзализныци) на первое место выносит: «Збереження технологічної цілісності і централізованого управління інфраструктурою та процесом перевезень у внутрішньому і міжнародному сполученнях». Известно, что по этому принципу работали ранее МПС СССР, сейчас Укрзализныця, как централизованные государственные организации, владеющие инфраструктурой и подвижным составом. Что же при соблюдении этого требования остается от реформирования, кроме превращения государственного органа «Укрзализныци» в акционерную Компанию, которая, как структура приватная, будет действовать, как ей и положено – в первую очередь заботясь о собственной прибыли? Нет опасности, если до создания Компании монопольное транспортное Законодательство будет исправлено и транспорт будет взаимодействовать с пользователем услуг на паритете, по Законам рынка, что будет, прежде всего, чрезвычайно необходимо и полезно ему самому. Недопущение такой опасности полностью в руках Законодателя и правительства, которые должны, осуществляя реформирование, определить последовательность принятия и проведения документов и действий.
     В проекте Постановления Кабмина есть констатация: «З урахуванням реформування залізничного транспорту загального користування розробляється та приймається нова редакція Закону України «Про залізничний транспорт», «Статут залізничного транспорту…».
     Что «розробляється та приймається» понятно, но непонятно успеет ли это произойти до «реформування», как оно принципиально необходимо? Так же непонятно, почему речь идет опять только про «залізничний транспорт загального користування», в то время как он не работает сегодня и не сможет работать один, не в комплексе всего реформируемого железнодорожного транспорта страны и именно это должно однозначно вытекать из новых редакций Постановления и Закона.
     Документы определяющие деятельность всего реформированного железнодорожного транспорта должны отвечать его назначению по удовлетворению естественных запросов пользова-телей услуг, внести полную ясность в Закон Украины «Про особливості реформування залізничного транспорту», не только исключив из названия документа последние слова «загального користування», а раскрыв по новому роль единого железнодорожного транспорта Украины. Смысл принимаемых документов должен соответствовать фактическому состоянию дел и вытекающих из него задач.
     Это впервые создаст условия для высокоэффективной работы исторически сложившегося в Украине огромного транспортно-промышленного комплекса, где его элементы объективно неразрывны, нежизнеспособны друг без друга!
     Понимание этой объективной реальности даст государству, власти стимул для обеспечения безусловного опережающего развития железнодорожного транспорта, как общегосударственной инфраструктуры, создающей условия решения в стране комплексов эконо-мических, технических, социальных проблем, выводя ее на лидирующие позиции в мире, которые она по многим вопросам совсем недавно занимала.
     Подводя итоги всему изложенному, необходимо хотя бы в общих чертах увидеть ранее совершенные ошибки, сделать из них необходимые выводы.
     С обретением в 1991 году политической самостоятельности Украины, в новых социально-экономических условиях специалистам транспорта, работающим в промышленности, стала понятна давно желанная необходимость изменения старых административных требований советского об-разца, сопровождавших транспортировку грузов, на новые, обеспечивающие предстоящие нормальные рыночные взаимоотношения между железнодорожным транспортом, как основным перевозчиком в стране, и всеми пользователями его услуг теперь не только государственной, а и других форм собственности.
     Вероятно, именно исходя из этого, законодатель в статье 92 Конституции Украины выписал следующие требования:
     Исключительно Законами Украины определяются:
     1. права и свободы человека и гражданина; гарантии этих прав и свобод; основные обязанности гражданина;
     5. основы… организации и эксплуатации транспорта…;
     7. правовой режим собственности;
     8. правовые основы и гарантии предпринимательства; правила конкуренции и нормы антимонопольного регулирования…
     буславливая необходимость синхронизации действия всех субъектов хозяйствования, что гарантирует на основе единого рыночного Законодательства их последовательно взаимоувя-занные решения, за истекшие годы был принят целый ряд основополагающих Законов, главнейшим из которых, по обсуждаемым вопросам, на наш взгляд, является Закон «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
     Именно на основании Раздела IX «Прикінцеві положення» этого Закона, принятого четыре года назад в октябре 2003 года, все ранее действовавшее транспортное Законодательство должно было претерпеть радикальные изменения, приводящие его к рыночным взаимоотношениям с пользователями своих услуг, субъектами всех форм собственности.
     К сожалению, по целому ряду субъективных причин этого не произошло и теперь, когда встал вопрос о реформировании всего железнодорожного транспорта для то-го чтобы его не задерживать, это, мягко говоря, недоразумение должно быть срочно устранено.
     Специалисты ассоциации готовы к конструктивному сотрудничеству по дальнейшему обсуждению, совершенствованию готовящихся документов с представителями соответствующих компетентных структур.
     Свои замечания к проектам обсуждаемых документов ассоциация «Укрведтранс», в установленном законом порядке, направила в Минтранссвязи Украины.

Президент Ассоциации "Укрведтранс"

В.П.Гончаренко

<< назад